【广州专业追讨工程款律师】政府工程审计久拖不出，结算僵局如何破局？——基于2026新版《建设工程司法解释（二）》施工企业维权实务
政府工程审计久拖不出，结算僵局如何破局？——基于2026新版《建设工程司法解释（二）》施工企业维权实务
约定以审计/财政评审作为结算依据，超期未出报告，承包人可申请司法鉴定确定工程价款
摘要：在政府投资、公共工程领域，施工合同普遍约定工程价款以政府审计或财政评审结论作为结算依据。大量项目在竣工验收合格、承包人提交竣工结算资料后，审计机关多年不出具审计报告，发包人以审计未完成为由拒付工程款，施工企业陷入结算僵局，资金链承压。2026年6月30日正式施行的新版《建设工程司法解释（二）》第十三条，直接划定审计结算期限边界：即便合同约定审计结算，审计也不能无限期拖延；非因承包人原因审计、财政评审结论未在合理期限出具，承包人有权向法院申请工程造价司法鉴定，以鉴定意见确定工程价款，打破“以审拖款”的行业顽疾。本文结合司法解释条文、最高法配套典型案例，梳理施工企业证据留存、诉讼策略，解答建工企业高频法律疑问，为公共工程结算回款提供专业法律方案。
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公共工程、财政资金项目的施工合同文本中，“本工程竣工结算价款以审计机关审计结论/财政评审结论为准”是极为常见的结算条款。在过往司法实践中，一旦写入该条款，发包人往往将审计程序当作天然抗辩理由，无论审计周期多久，都可以“审计未完成、结算条件未成就”拒绝支付竣工结算款。很多项目竣工验收多年，签证、变更、索赔资料全部移交，承包人反复催告审计，审计机关因项目排期、资料流转、财政统筹等原因迟迟无法出具正式审计报告，导致竣工结算悬而未决，质保金、工程尾款长期无法回收。
施工企业在该僵局中承受多重压力：项目已完工、工程质量验收合格，但应收账款长期挂账；项目融资、材料款、工人工资持续产生资金成本；多次发函催告、协商谈判均无法推动审计落地，谈判陷入死循环。很多施工单位误认为，只要合同写了“以审计为准”，就只能被动等待审计结论，无权通过诉讼、鉴定方式主张工程款。而2026年6月30日起施行的新版《建设工程司法解释（二）》（法释〔2026〕12号）第十三条，彻底重塑政府投资项目审计结算的裁判规则，明确审计、财政评审不能成为无限期拖延结算的盾牌，为施工企业破解结算僵局提供清晰法律路径。
根据《建工解释二》第十三条规定，该条文分为三层核心规则：
第一，合同未明确约定以审计、财政评审作为结算依据的，发包人无权单方主张以审计结果结算；
第二，第二，合同明确约定以审计或财政评审结论作为结算依据的，审计、财政评审必须在合理期限内出具，当事人无特别约定时，最长合理期限为承包人提交竣工结算文件之日起一年；
第三，第三，非因承包人原因，审计或财政评审结论没有在合理期限内出具，或者审计结论与施工合同约定明显不符，承包人申请工程造价司法鉴定，人民法院应当准许。
审计行为本质属于行政监督行为，发包人与承包人之间的施工合同属于民事法律关系，二者不能混同。审计机关的财政审核，是对建设单位财政资金使用情况的监督，并不当然等同于发包人与承包人之间的民事结算。最高人民法院同步发布配套典型案例，进一步印证裁判思路：工程竣工验收合格，承包人提交完整结算资料，因发包人一方原因、行政流程原因，变更工程量长期无法完成审核，审计结论逾期多年未能出具，继续等待审计将严重损害承包人合法权益，法院准许工程造价司法鉴定，依据鉴定意见判决发包人支付工程款及逾期付款利息。
对施工企业而言，新规落地不等于直接胜诉，想要顺利启动司法鉴定、拿回工程款，必须做好前置证据链搭建。完整证据体系应包含：施工合同（重点截取审计结算条款）、竣工验收报告、竣工结算书、全套结算资料移交回执、签证单、工程变更洽商记录、索赔资料、多轮书面催告函、EMS送达凭证、审计机关无法出具报告的沟通记录等。实务中，很多承包人因资料移交无签收凭证、签证手续不完善，即便满足审计超期条件，在司法鉴定阶段仍会出现工程量无法核实、争议项无法举证的不利局面。
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实务问答（施工企业最关心的问题）
Q1：合同已经白纸黑字约定“结算以审计结论为准”，审计超过一年还没出报告，我是不是可以直接起诉并申请造价鉴定？
A：可以，但需要满足前提条件：逾期未出具审计结论非因承包人原因。如果是承包人提交资料缺失、资料错误，审计无法推进，则不能适用该条款；若是发包人未及时向审计机关移交资料、审计机关项目排期、财政流程等承包人无法控制的原因，在提交竣工结算文件满一年后，承包人有权起诉，并申请法院委托第三方造价机构开展司法鉴定，法院应当准许。
Q2：审计已经启动，只是审核进度慢，还没有满一年，承包人现在可以起诉吗？
A：建议优先发函催告，固定审计推进缓慢的证据。在合同无特别约定的情况下，法定最长合理期限为提交竣工结算文件起一年，未满一年时，法院一般会尊重合同约定的审计结算机制。但如果审计机关已经明确答复无法出具审计报告、审计程序实质上停滞，即便未满一年，也可以结合案件情况起诉并申请鉴定。
Q3：工程造价司法鉴定包含哪些范围？签证、变更、索赔、价差调整部分能不能一并鉴定？
A：司法鉴定范围原则上按照施工合同计价规则，包含已完合格工程实体工程量、工程变更、现场签证、材料价差、工期索赔等双方存在争议的结算事项。但需要注意，鉴定机构仅对工程造价进行技术核算，对于索赔是否成立、违约责任认定，仍由法院进行实体裁判。承包人需要留存完整的签证、变更、工期索赔证据，否则对应争议项鉴定无法计入工程价款。
Q4：起诉申请司法鉴定，会不会存在鉴定周期长、鉴定费成本过高的风险？
A：相较于无限期等待审计回款，诉讼+鉴定是破解结算僵局的法定路径。鉴定周期取决于项目规模与资料完整度，我们会在立案前进行案件前置评估，梳理无争议工程量，争取无争议部分先行认定，仅就争议部分委托鉴定，压缩鉴定周期，降低鉴定费用。同时可一并主张逾期付款利息、工程款优先受偿权，最大限度弥补资金占用损失。
Q5：财政评审和政府审计是不是同一回事？新规是否同时适用于财政评审结算条款？
A：《建工解释二》第十三条将审计结论、财政评审结论并列，规则完全一致。合同约定以财政评审作为结算依据，财政评审超期未出具结论，同样适用本条，承包人符合条件即可申请司法鉴定。
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律师实务建议
新规出台后，施工企业处理公共工程结算纠纷，应当分三步走：第一步，内部资料复盘，核查竣工资料移交记录、合同审计条款、审计停滞原因，判断是否满足启动鉴定的法定条件；第二步，向发包人、审计机关发送正式书面催告函，固定“审计长期未出具、非承包人过错”的证据，给对方合理推进期限；第三步，催告无果的，及时提起建设工程施工合同纠纷诉讼，同步申请工程造价司法鉴定，并主张工程价款优先受偿权，防止发包人转移资产，保障工程款顺利执行。
很多施工企业在公共工程结算争议中，因为不熟悉司法解释适用边界、司法鉴定举证要点，即便遇到审计久拖不决，仍然选择被动等待，错失诉讼时机。建工案件专业性极强，不仅要精通法律条文，更要熟悉工程量清单计价、签证变更、造价鉴定、财政审计流程。我们团队长期专注建设工程工程款追索、结算争议、造价鉴定案件，深度研究2026新版《建设工程司法解释（二）》审计结算相关裁判规则，可对项目进行全案风险评估，协助固定结算证据、起草催告文件，代理诉讼及司法鉴定全流程，助力施工企业打破审计结算僵局，高效追回工程尾款。